Atsevišķiem ministriem izdodot noteikumus, kaut daļēji samazinātos caur Valsts kanceleju izejošo dokumentu skaits un ietaupītos valsts pārvaldes resursus būtu iespējams izmantot rūpīgākai tekstu analīzei.Neraugoties uz īstenotiem politiskajiem, metodoloģiskajiem un izglītojošiem pasākumiem, normatīvo aktu un to grozījumu skaits pēdējos gados tikai aug. Tas skaidri norāda uz nepieciešamību turpināt meklēt risinājumus normatīvisma samazināšanai. Lai gan bieži tas pamatojams ar objektīviem apstākļiem (piemēram, pašreizējo Covid-19 krīzi, kad gan likumdevējs, gan izpildvara īsā laikā pieņem ārkārtīgi lielu skaitu normatīvo aktu), tomēr tendence nešaubīgi saglabājas. Atsevišķiem ministriem izdodot noteikumus, kaut daļēji samazinātos caur Valsts kanceleju izejošo dokumentu skaits un ietaupītos valsts pārvaldes resursus būtu iespējams izmantot rūpīgākai tekstu analīzei. Esam pārliecināti, ka iepriekš minētajos punktos paredzētais tuvinās Latviju mūsu kopīgajam mērķim – padarīt lēmumu pieņemšanas procesu atbildīgāku, efektīvāku, tuvāku un saprotamāku visai sabiedrībai. Ja konstitucionālo tiesību eksperti tomēr uzskatītu par nepieciešamu šai nolūkā grozīt Satversmi, neredzam iemeslu, kādēļ, ņemot vērā šo vispārējo mērķi, to nebūtu vērts darīt. Jāpatur prātā, ka, visticamāk, Satversme tuvākajā laikā tik un tā tiks grozīta, lai atjaunotu 81. panta piemērošanas iespēju. [1] Konstitucionālo tiesību komisijas Viedoklis par iespējamo ministra noteikumu satversmību. Grām.: Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija. Viedokļi: 2008–2011. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011, 179.–196. lpp. [2] Skat.: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/45049504.pdf, 90. lpp. [3] Skat.: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44912354.pdf, 73. lpp. [4] Skat.: https://www.oecd.org/denmark/43325733.pdf, 50. lpp. [5] Skat.: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/45418334.pdf, 106. lpp. [6] Skat.: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/45054846.htm --------------------------------------------------------- ATSAUCE UZ ŽURNĀLU Vītols A. Par ministra noteikumu institūtu. Jurista Vārds, 21.04.2020., Nr. 16 (1126), 10.-11.lpp.
Publicēts: 21.04.2020.
Mg. iur. Andris Vītols
Tieslietu ministrijas parlamentārais sekretārs
Jautājums par iespēju apveltīt atsevišķus valdības ministrus ar tiesībām izdot trešajām personām saistošus noteikumus ir bijis aktuāls kopš valsts neatkarības atgūšanas. Tiešām – vai Ministru kabineta sēdē būtu jāskata un visiem ministriem jāvienojas par ikvienu tiesību aktu, kas skar, piemēram, ugunsdzēsēju vai policistu formas tērpu izskatu? Manuprāt, kolektīvās atbildības principa attiecināšana uz tādiem normatīvajiem aktiem, kuri ir tikai viena ministra atbildībā, ir neefektīva laika šķiešana. Tomēr, neskatoties uz "pastāvīgi gaisā esošo" sajūtu, līdz šim šāds risinājums visās iepriekšējās valdībās nav atbalstīts.
Tieslietu ministrija 2020. gada februārī ir nodevusi sabiedriskajai apspriešanai konceptuālā ziņojuma projektu ""Ministra noteikumu institūta ieviešanas iespējamības izvērtējums", kurš 2020.gada 26.martā izsludināts Valsts sekretāru sanāksmē. Šī raksta publicēšanas brīdī notiek starpinstitūciju saskaņošanas process.
Pēdējo reizi padziļināta tiesībzinātniskā izpēte par šo jautājumu notika 2011. gadā, kad ministra noteikumu institūta ieviešanas izpēti veica Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija.[1] Izpētes secinājumos tika konstatēts, ka grozījumi Satversmē būtu nepieciešami tikai tad, ja atsevišķiem ministriem tiktu paredzētas universālas tiesības apstiprināt saistošus noteikumus. Gadījumos, kad politiska izšķiršanās nav nepieciešama, ministrs jau ir pietiekami demokrātiski leģitimēts, lai tam varētu piešķirt tiesības izdot normatīvus tiesību aktus – ministra noteikumus. Neskatoties uz to, Latvijas tā brīža un turpmāko valdību atbalstu šāds priekšlikums neguva. Šajā sakarā minams arī Tieslietu ministrijas iesniegtais un Ministru kabineta 2017. gada 20. jūnija sēdes "A" daļā (bez diskusijas organizēšanas) apstiprinātais konceptuālais ziņojums "Ministra noteikumu institūta ieviešanas izvērtējums", kurš paredzēja, ka izmaiņas pastāvošajā kārtībā nav nepieciešamas un ministriem nav piešķiramas tiesības izdot noteikumus.
Valsts pārvaldei attīstoties un mainoties izpratnei par labu efektīvākai un mazākus administratīvos resursus patērējošai izpildvaras lēmumu pieņemšanas procedūrai, minētais jautājums ir aktualizējies arī 2020. gadā. Pēdējo gadu globālās tendences nosaka nepieciešamību valstu valdībām operatīvi reaģēt uz straujām izmaiņām sabiedrībā. Covid-19 krīze ir likusi ķerties pie vēl neizmantotiem instrumentiem valsts pārvaldībai – Ministru kabinets ar rīkojumu lemj par universāliem ierobežojumiem privātpersonām, atsevišķi ministri (neskatoties uz to, ka likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 8. pants skaidri paredz, ka ārkārtējās situācijas laikā lēmumus pieņem Ministru kabinets kolektīvi) nosaka uzņēmumu darbības kārtību attiecīgajā nozarē, Saeima objektīvu apstākļu dēļ nav spējīga pilnā apmērā veikt savus pienākumus, un tiesībzinātnieki publiski runā par nepieciešamību atjaunot Satversmes 81. panta piemērošanu – piešķirt tiesības valdībai izdot noteikumus ar likuma spēku.
Latvija ir vienīgā no Baltijas valstīm, kurā Ministru kabinets trešajām personām saistošus lēmumus pieņem vienīgi koleģiāli. Vācijā noteikumus (Rechtsverordnungen) izdod gan centrālā valdība, gan atsevišķi ministri, gan arī pavalstu valdības.[2] Nīderlandē parlaments deleģē izdot noteikumus vai nu valdībai, vai atsevišķam ministram, retāk – valdības aģentūrām.[3] Austrumeiropas valstīs Polijā un Čehijā ministri ir tiesīgi vienpersonīgi apstiprināt normatīvos aktus.
Līdzīga situācija vērojama Skandināvijas valstīs – Dānijā ministrijas izdod "izpildnoteikumus" (Bekendtgørelser), ja parlaments tām ir sniedzis šādu pilnvarojumu.[4] Zviedrijā noteikumus (Föreskrifter) var izdot ne tikai parlaments un valdība, bet arī valdības aģentūras,[5] līdzīgi arī Somijā.[6]
Ir dzirdēti argumenti – vai tiešām ministrus vairs neviens nekontrolēs? Vai nepazemināsies normatīvo aktu kvalitāte, kas savukārt novedīs pie valstij nevēlamām sekām, piemēram, tiesvedībām ar privātpersonām? Manuprāt, rezultāts būs tieši pretējs – ministriem būtu jāspēj "kontrolēt pašiem sevi" (šeit domāju gan politiskās atbildības pieaugumu, gan resoram pakļauto ierēdņu plašāku iesaisti).
Kāpēc Tieslietu ministrijas pašreizējā politiskā vadība atbalsta ministra noteikumu institūta ieviešanu?
1. Ticam, ka valsts pārvalde ir mainījusies. 1993.gadā, atjaunojot Ministru kabineta iekārtas likuma darbību, likumdevējs izšķīrās par iespēju padarīt par neiespējamu trešajām personām saistošu normatīvo aktu deleģēšanu atsevišķiem ministriem. Viens no iemesliem, kādēļ šajā laikā bija būtiski valdības lēmumus pieņemt koleģiāli, bija nepieciešamība uz tiem samazināt ārējo interešu ietekmi.
Gandrīz trīsdesmit Latvijas kā tiesiskas valsts attīstības gadi ir attīstījuši izpratni par labu pārvaldību. Tādu normu iekļaušana tiesību aktos, kas likās ierasta pirms 20–25 gadiem, piemēram, noteiktu valsts funkciju beznosacījuma nodošana konkrētiem komersantiem, šodien vairs netiek pat apsvērta. Latvijas iestāšanās Eiropas Savienībā un OECD ir nesusi sev līdzi politiskās kultūras pieaugumu. Ir ieviesti mehānismi, kas nodrošina politisko amatpersonu darbības kontroli. Piemēram, lai panāktu vēl būtiskāku politisko personu neatkarību no iespējamiem "sponsoriem", Saeima 2019.gadā gadā ir pieņēmusi grozījumus Politisko partiju likumā, kas paredz valsts finansējuma politiskām partijām būtisku pieaugumu. Paredzams, ka šie grozījumi tiešā veidā veicinās arī valdībā pieņemamo lēmumu pamatotību un pārredzamību.
2. Ticam, ka šī iespēja vairos ministru individuālo atbildību sabiedrības un likuma priekšā. Valsts pārvaldē ir konstatējama tendence lēmumu pieņemšanu veikt pēc iespējas augstākā hierahiskajā līmenī, radot pretrunu ar subsidiaritātes principu. Padotības iestāžu vadītāji labprāt izvēlas būtiskus jautājumus virzīt apstiprināšanai ministriju līmenī, savukārt atsevišķi ministri bieži vien ir ieinteresēti, lai lēmumus pieņemtu kolektīva institūcija – Ministru kabinets. Šādā veidā iespējams, piemēram, neveiksmīgas politiskās izšķiršanās rezultātā radušos politisko atbildību "sadalīt", vienlaicīgi to "mīkstinot" konkrētās nozares ministram un tā pārstāvētajam politiskajam spēkam.
3. Ticam, ka arī atsevišķu nozaru ministriju juridiskajos dienestos (un valsts pārvaldē kopumā) strādā pietiekami augsta līmeņa speciālisti. Atsevišķam ministram uzņemoties pilnu un nedalītu atbildību par sava pieņemtā normatīvā akta kvalitāti un sekām, tas kļūtu ieinteresēts stiprināt ministrijas analītisko un juridisko dienestu. Pašlaik visās ministrijās darbojas juridiskie dienesti, kuru viens no pienākumiem ir nodrošināt normatīvo aktu kvalitāti. Tomēr, kā liecina Valsts kancelejas Juridiskā departamenta regulārie pārskati par izskatīšanai Ministru kabinetā iesniegto normatīvo aktu projektu kvalitāti, tā joprojām ir zema. Viens no iemesliem neapšaubāmi ir tas, ka ministri, iesniedzot tiesību akta projektu Valsts kancelejā, tā juridiskās tehnikas kvalitātei nepievērš pietiekamu vērību, jo zināms, ka Valsts kanceleja to noformēs atbilstoši spēkā esošajām prasībām. Samazinoties juridiskās tehnikas brāķim, Valsts kancelejas Juridiskais departaments varēs lielāku uzmanību veltīt iesniegtā projekta pamatjēgas analīzei.
4. Ticam, ka Saeimas analītiskajiem un juridiskajiem dienestiem ir pietiekama kapacitāte, lai rūpīgi un vispusīgi izvērtētu katru likumdošanas priekšlikumu, kas saturēs deleģējumu atsevišķam ministram. Pat, ja teorētiskā iespēja ministriem apstiprināt noteikumus būs paredzēta likumos, tā tomēr nedarbosies, ja vien Saeima katru ministru nebūs tam tieši un īpaši pilnvarojusi. Tātad papildus izpildvaras juridiskajam filtram galējais vārds attiecībā uz kāda konkrēta ministra pilnvarošanu piederēs tautas tieši ievēlētam likumdevējam. Jaunā kārtība, ja tāda tiks apstiprināta, attieksies tikai uz jauniem likumiem vai esošo grozījumiem, tādēļ paies vērā ņemams laikposms, līdz ministri praksē sāks apstiprināt noteikumus. Visticamāk, ka vismaz sākumposmā likumdevējs būs ļoti piesardzīgs, izšķiroties par šādu iespēju, tādēļ bažām par pēkšņu izpildvaras lēmumu pieņemšanas kārtības maiņu nav pamata.